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园区开发PPP模式概述

2019-04-17 09:55

 

10月31日,国务院办公厅印发《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》,要求加大对在建项目和补短板重大项目的金融支持力度,鼓励通过发行公司信用类债券、转为合规的政府和社会资本合作(PPP)等市场化方式开展后续融资。

 

 

自2017年末收紧后,PPP再次被重视。

 

 

在园区领域,很长一段时间内,产业园区开发建设、运营管理,一应事宜基本由政府包揽。
园区以管委会作为政府授权的派出机构,加挂开发建设公司牌子(一套人马、 两块牌子)。开发初期由政府注入少量启动资金, 后期由开发建设公司负债进行分期滚动开发。

 

政府主导模式

 

随着时间的推移,这种政府大包大揽的做法逐渐显现出了弊端。
1、政府短期内将面临巨大资金缺口的压力;
2、创新创业型园区与一般产业园区相比,有一定公益性,现金流有限;
3、需要筹建工程管理团队及专业运营团队,费时费力。
于是便有了社会资本(开发商)加入进来。开发商先行开发,再以租赁、转让或合资等方式对项目进行经营理、获取利润,也叫BT模式。

 

BT模式

 

在该模式下,双方基于特点的产业培育目标形成合作关系。政府一般负责制定产业规划和发展政策, 开发商负责土地出让、建设实施和园区运营。


随着BT模式的成熟,还衍生出了利润分成模式。


土地开发商在接受政府委托完成园区开发后移交给政府,政府通过公开的招拍挂方式进行土地交易, 所得的土地出让金除去土地开发成本即为土地开发所得的收益, 并按照一定比例在政府和开发商之间进行收益分配。通常情况下, 当土地出让金入不敷出时, 政府会向开发商承诺相应的保底收益。


开发商的加盟,能够弥补资金不足、运营能力差等诸多不足。但是在实际中,受投资风险不能有效分散的约束,科技地产商开发规模受限,特别是对于地区条件较差、 短期内见效慢的项目 ,科技地产商缺乏投资热情;

 

在这样的背景下,国家大力推崇把PPP模式应用到园区建设中。
在PPP模式中, 政府和社会资本是平等主体, 各方秉承 “收益共享、风险共担”的合作理念:政府把园区的硬件” (基础设施以及公用服务设施投资建设等)和“软件” (招商引资、产业运营等)作为“单一项目”进行打包立项。社会资本经过政府的一次性授权程序取得园区的总体开发、建设和运营权,在授权范围内对基础设施及公用服务设施进行投资、建设, 并对园区进行整体运营。

 

(在PPP模式下,政府和社会资本共同组成PPP项目公司 ( SPV) ,给园区提供设计、投资、建设、开发、运营一体化服务。)

 

在项目建设期,政府负责整个园区的开发建设的管理监督工作, 建设完成后,政府设定相应的绩效考核、激励约束机制,鼓励社会资本提供更优质的服务, 保证公众的社会福利。


社会资本负责投入资金,全面协助政府方进行园区的开发建设及管理工作。


一般来说,社会资本可以获得较长时间的特许经营权,政府基于园区各单体项目的盈利性特点,可适当进行可行性缺口补助或者政府付费,使社会资本内在的合理回报要求能够得到保证且盈利相对稳定,一定程度上破解了园区建设短期效益差的问题。


合作期满后,项目公司再将园区内的项目资产无偿移交给政府指定的机构。

 

 

而社会资本(项目公司) 获得收入的方式一般可分三类:使用者付费方式、政府付费方式和可行性缺口补助方式(VGF):


1、使用者付费:通常用于经营性系数较高、财务效益良好、直接向终端用户提供服务的基础设施项目, 如市政供水、城市管道燃气等。


2、政府付费:通常用于不直接向终端用户提供服务的基础设施项目, 如市政污水处理厂等,或者不具备收益性的基础设施项目, 如市政道路、河道治理等。


3、 VGF:是指用户付费不足部分由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策形式,给予社会资本经济补助。该方式通常用于可经营性系数较低、直接向终端用户收费但无法覆盖投资和回报的基础设施项目, 如医院、 学校、 文化及体育场馆等。

 

PPP模式可以使民营资本更多地参与到项目中,以提高效率,降低风险,这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作,双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP方式的操作规则使民营企业参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来,这不仅降低了民营企业的投资风险,而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来,还能有效地实现对项目建设与运行的控制,从而有利于降低项目建设投资的风险,较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期,降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。

 

 

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